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监管和市场双重失灵的学前教育困局

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习近平国际刑警组织大会主旨演讲
习近平国际刑警组织大会主旨演讲

习近平国际刑警组织大会主旨演讲引热议 中国国家主席习近平26日出席国际刑警组织第86届全体大会...

监管和市场双重失灵的学前教育困局
我国学前教育资源严重匮乏,政府投入不够,普惠幼儿园缺乏。图为2016年2月2日,武汉,孩子们在一家幼儿园上课。
近期,一批幼托机构和幼儿园接连曝出虐童案。针对此类案件,不少舆论谈到监管问题,比如,要求提高幼儿园、幼托机构的准入门槛;要求提高幼师的资质门槛。还有的则提出,对私立幼儿园,要发挥市场机制的作用,要让私立幼儿园有质量意识,对幼儿健康成长负责.

政府部门加强监管,以及发挥市场机制配置资源的作用,这是规范管理、促进发展的正常思路。然而,对我国当前的0到6岁学前教育来说,监管和市场机制失灵的问题同时存在。而且,似乎越提高准入门槛,监管和市场机制越失灵:因为事实是,大量无证无照幼托机构、不合格幼儿园游离在监管之外,取缔不了,也淘汰不掉。包括一些从事幼儿教育的上市公司,骨子里似乎也并不重视质量。

这是因为,我国学前教育资源严重匮乏,政府投入不够,公共幼托机构极少,普惠幼儿园缺乏,而过高的准入门槛,又阻止了社会资金进入学前教育,导致学前教育供需严重失衡,缺乏竞争。所以,家长即便每月花七八千元甚至更高的费用送孩子进早教机构、幼儿园,得到的还是劣质幼托教育。

失灵的市场监管

学前教育监管失灵,主要表现在两方面,一是幼儿托育几乎没有监管;二是幼儿园虽然有监管,但不合格幼儿园大量存在。

目前,我国对0到3岁的幼儿托育没有清晰的认识,也没有明确的监管体系,基本处在谁办谁管,最终大家都不管的状态。参与幼托机构举办、管理的基本都不是地方教育部门,而是妇联、工会、卫计部门;社会早教机构多实行工商注册,而工商部门很难对早教机构提供的保育服务进行专业的监管,因此0到3岁的幼儿托育可谓乱象纷呈。

幼儿托育成为一个社会关注的问题,有诸多原因。一是随着时代发展,家庭对幼托的需求迅猛增长。2017年1月上海市妇联公布的“上海市户籍0-3岁婴幼儿托管需求调查”显示,有88.15%的家庭需要婴幼儿托管服务,73%的父母希望把托管点放在小区内。上海的这种需求,也会成为我国其他城市、地区未来会呈现出来的需求,孩子不再由祖辈在家里保教,而会送去托育机构。但0到3岁的幼儿托育,目前基本上由社会机构解决,来自上海的调查显示,上海有超过10万的2岁儿童需要托育服务,而上海市集体创办与民间创办的幼托机构合计招收幼儿数仅为1.4万名。而从全国范围看,有幼托需求的孩子高达3000万。

二是大量幼托机构无照经营,处于监管灰色地带,吊诡的是社会力量办幼托机构要通过审批却特别困难。本来,按照基本的市场逻辑,政府部门供给的幼托服务不足,难题就可通过市场解决,政府部门应该鼓励社会力量举办幼托机构。但在我国各地,要举办一个有正规办学许可的幼托机构,却有很高的门槛:比如,之前发生虐童事件的某企业曾自己经营内设幼托机构,因无法获得办学许可而被叫停。另一方面,社会有幼托需求旺盛,于是一些机构干脆不去审批,无照经营,照样生意火爆。对这些机构,政府监管部门就是监管、叫停也无济于事,关停之后孩子去哪里?就这样,大量无照无证的幼托机构,基本游离在监管之外,教育部门不管,工商部门也不管。

3到6岁幼儿教育也如此。在北京,截至2011年年初的统计显示,有1290余家未登记注册的自办园,正是这些被称为“山寨”、“黑园”的幼儿园,为北京的一半幼儿提供学前教育。此后,北京加大对学前教育的投入,但到目前为止,还存在为数不少的不合格幼儿园。最近媒体曝光的某上市企业开设的连锁幼儿园有合格资质且收费不菲,为何也会发生虐童丑闻?这令人们困惑,但如果考虑到合格幼儿园是在充斥着不合格幼儿园的环境之中,也就不难理解:资本在追求大规模扩张时,是不会把质量放在第一位的。

就监管方而言,不合格幼儿园尚且无法取缔,对合格幼儿园更加不可能随时监管到位。况且,取缔那些不合格幼儿园之后,孩子到哪里去上幼儿园?

可以说,整体学前教育资源严重短缺,让监管也无所适从,看似严厉的监管并未能纠正幼托市场的畸形发展:市场需求旺盛但合格资源稀缺,同时不合格资源泛滥。

虚设的幼儿教师准入

根据2016全国教育事业发展统计公报,全国共有在园儿童(包括附设班)4413.86万人,教职工381万人,幼儿园园长和教师共249.88万人。教育部2013年制定的《幼儿园教职工配备标准(暂行)》规定,一所全日制幼儿园的全园教职工与幼儿比为1:5~1:7,全园保教人员与幼儿比1:7~1:9。按照师幼比1:7计算,我国需要幼儿园教职工630.5万。也就是说,幼儿园职工缺口将达到250万。在北京,按北京市规定,幼师比为1:5.5,可幼儿园经常出现一名老师管25名孩子的情况。

另据统计,2015年,全国幼儿教师中,学前教育专业毕业的仅占为65%,高中及以下毕业的占22.4%。2015年11月,教育部发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》实施情况中的学前教育专题评估报告。报告称,从幼师队伍总体看,专科以上学历教师的占比较低,在农村地区不到一半;有幼教资格证的教师数量占比仅为50%左右;无证教师占30%左右,农村地区更高达44%。

国家也在加大力度培养学前教育师资,包括免费师范生,可是由于幼儿园教师待遇低,很多就是读学前教育的学生也不去幼儿园,尤其是男生。在北京,调查显示,北京地区幼师的平均工资大约在4700到5500元之间(远低于北京2016年月平均工资7706元),这是指有编制的教师,没有编制的收入有的只有有编制的一半,有的为80%左右。也就是说,幼师的待遇远远低于平均工资水平。在广州,2014年底进行的一项调查显示,广州越秀、天河和花都三个区,公办幼儿园教师的月平均收入是3611元,民办幼儿园是3098元。

一些论者认为可以通过提高幼师准入标准来提高幼师整体素质,可是在北京、上海、广州,一个月三四千元工资,能招聘到怎样的人才?说实在的,以当前幼师的工资待遇和工作强度,就是聘请无证人员,对方也可能不屑一顾。这和发达国家提高幼师标准,完全不可同日而语。
发展学前教育,政府要舍得投入

要让监管有效,市场机制发挥作用,必须有充足的学前教育资源。解决这一问题,首先,需要我国政府充分认识到0到6岁学前教育的重要性。对3到6岁幼儿园教育,我国已经将其定位为普惠教育,因此,政府已经开始加大投入,但距离实现普惠,解决“入园难,入园贵”还有很大的差距。而对0到3岁的幼儿托育,我国对其重要性还缺乏认识。从发达国家情况看,发达国家幼儿正式入托的比重平均高于30%。例如英国,幼儿正式入托的比重为35.1%,平均每周使用小时数为16.2小时;德国为29.3%,28.4小时;荷兰为54.6%,17.2小时。我国应该把0到3岁幼托教育和3到6岁幼儿园教育结合在一起考虑。

也有人建议,对3到6岁幼儿教育,政府应该承担投入、保障责任,而扩大0到3岁学前教育资源,主要应该通过市场解决。交给市场解决的设想当然不错,但是,如果幼托教育完全交给市场,在当前幼托需求旺盛的环境中,会滋生诸多乱象。结合我国实际情况,从孩子生长发育看,0到2岁的幼儿虽然也需要早期智力开发,但主要还是照看,因此,0到2岁幼儿的托育可以由卫生部门管理(负责卫生安全检查),主要由社会力量供给,政府建立公共幼托中心,对贫困家庭提供兜底服务。而2到3岁幼儿的托育,因其早期教育的属性更强,因此可以考虑规定幼儿园扩大招收2到3岁的幼儿,由教育部门统一提供基本保障。

政府增加对学前教育投入,需要解决两方面问题。一方面,如何明确政府对学前教育的投入责任?目前,主要是靠推进学前教育三年行动计划,要求各地政府部门增加投入,但由于学前教育的显示度不强,地方政府投入学前教育的积极性远低于非义务的高中教育以及高等教育,而且对学前教育硬件设施投入、搞形象工程的重视,超过了对对学前教育师资建设、课程建设、教育品质的重视。要确保政府对学前教育的投入,应该制订学前教育法,明确政府对学前教育的投入责任。

另一方面,要增加对学前教育的投入,新增经费从何而来?在笔者看来,这需要我国优化教育支出结构,减少对高等教育领域的投入,增加对公共基础教育领域的投入。因为保障公共基础教育,应该是政府发展教育的首要责任。发展高等教育,政府当然也有投入责任,但是,高等教育更应该加大开放力度,鼓励社会资金进入,尤其是政府部门不应该投入过多经费打造一流大学,一流大学更应该通过市场竞争产生,由此节省的经费,投向基础教育领域,是十分充足的。考虑到我国学前教育存在巨大的历史欠债,我国投向学前教育的经费应该占到总教育经费支出的10%,用以大幅度提高普惠园幼师待遇,从而带动民办园也提高教师待遇,由此吸引优秀人才进入学前教育领域,减少幼师缺口,并提高幼师素质。在美国,公立幼儿园的教师在2006年就已经达到全部都有学士学位,现在更提出要有教育硕士学位的要求。

如何改进审批和监管

其次,设置合理的审批门槛和监管体系。可以说,学前教育资源整体呈严重短缺局面,让“严格”的审批变为笑话,也出现诸多怪相。对幼儿园建设,我国目前的审批标准特别强调校舍面积、师资规模、教学设施等外在条件,要求校舍面积必须达到多少,教师与幼儿数量比是多少,要有怎样的卫生设施等,大资本投入很容易满足这些外在条件,但一些有教育理想而经济实力有限的资本,却很难满足这些硬件要求。表面上看,高硬件要求可以保障幼儿园规范办园,但过高的审批门槛高挡住了其他办园力量,只是有利于大资本快速扩张,最终使大资本办园缺乏竞争,具体的教育教学质量反而无法得到有效保障。

像在北京,《北京市举办小规模幼儿园暂行规定》要求,幼儿园要“有相对独立的幼儿户外活动场地及安全防护措施,人均面积不低于2平方米”、“每班幼儿活动室建筑面积不低于60平方米,人均使用面积不低于2平方米”、“幼儿盥洗室、厕所、消毒间面积不低于10平方米,且厕所必须采用水冲式”。此外,在配套设备方面,要求“图书、玩具人均4件(册)以上(含自制玩具)”;人员方面,要求“教职工与幼儿的比例在1:5.5-1:6”。如此高标准的硬件要求之下,却是有资质的高端、合格幼儿园屡屡发生虐童丑闻。与此同时,一些面向普通大众的民办幼儿园,却由于难以达到合格指标,其运作一直游走在灰色地带。

所以,审批、监管的思路,不是进一步提高准入门槛,而是政府部门怎样做好放手、管理和服务工作,只有建立适合的科学的行业标准,让更多社会资金进入,才能增加学前教育的市场供给,发挥市场机制的作用。

前不久,北京采取建社区幼儿园办园点的方式,试图将不合格幼儿园建设为合格的办园点,纳入扶持、管理。对幼儿园办园点,北京降低了指标要求,比如,在面积方面要每班幼儿活动室生均使用面积不低于1平方米,若活动室与睡眠室共用,生均使用面积不低于2平方米。幼儿活动室应在一至二层(含二层)。这是正确的选择。

政府对幼儿园的办园监管,不能局限在前置审批,而应该集中在安全、卫生和孩子的人身权利保护上。以幼托为例,非幼儿园的幼托机构的审批,属于非营利性的,可以实行事业单位或民办非企业注册,属于营利性质的,可以实行工商注册。在注册时,提供0到2岁的幼托服务的,由卫生部门发放卫生许可证,再进行工商注册,或事业单位注册;提供2到3岁幼儿托育服务的,则在注册之后,实行向教育部门备案制,即每招一批幼儿,均需向教育部门备案,由教育部门对其提供指导。

这种备案制,一方面可以降低准入门槛,将所有机构都纳入监管,另一方面可以由教育部门掌握机构的运行情况,实施风险保证金制度(避免机构收取学费后卷款而逃、倒闭等)等配套管理制度。

只有增加普惠学前教育供给,降低民间资金准入门槛,完善市场竞争机制,才能消除我国学前教育乱象,遏制虐童事件一再发生,真正做到让所有幼儿“幼有所育”。

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